Oleh: Johan Avie, SH[1]

            Saat kasus Sunni-Syiah di Sampang meledak, ada seorang polisi yang terluka akibat lemparan batu dari massa. Akibat peristiwa tersebut, muncul sebuah wacana di media massa, mengapa militer, kepolisian, atau aparat negara masih saja dianggap sebagai pelaku pelaku pelanggaran HAM? Faktanya, meski polisi terluka akibat lemparan batu dari warga sipil, tetapi warga sipil tersebut tidak sekalipun pernah dianggap sebagai pelaku pelanggaran HAM.

Perlu dipahami, institusi kepolisian merupakan sebuah lembaga yang dibentuk melalui undang-undang. Artinya, Kepolisian adalah representasi dari negara. Sebagaimana layaknya lembaga negara lainnya, Kepolisian didanai oleh Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara(APBN). Sedangkan sumber APBN sebagiannya berasal dari pajak yang ditanggung oleh seluruh warga negara. Dengan membayar pajak, setiap warga negara memasrahkan seluruh hajat hidupnya kepada negara, termasuk hal-hal yang terkait dengan jaminan perlindungan atas hidupnya kepada institusi kepolisian.

Lalu muncul pertanyaan baru, apakah aparat negara tidak wajib membayar pajak? Tentu saja, status warga negara juga melekat pada seluruh aparat negara. Artinya, sebagai seorang warga negara, di luar kewajibannya sebagai aparat negara, mereka tetap diwajibkan untuk membayar pajak. Meskipun melekat, status warga negara dan aparat negara sejatinya dapat dibedakan secara jelas. Jika seorang aparat negara sedang bertugas, dimana dalam menjalankan tugasnya ia difasilitasi penuh oleh negara, maka status yang melekat pada dirinya adalah aparat negara. Namun, sebagai seorang individu di luar tugasnya, status yang melekat pada dirinya adalah statusnya sebagai warga negara.

Pembedaan warga negara dengan negara dimaksudkan agar dapat membantu untuk menjawab tentang siapa aktor utama dalam terminologi pelanggaran HAM. Dalam menangani konflik beragama, setiap aparat negara seyogyanya dapat memahami konstruksi nalar daripada terminologi pelanggaran HAM. Hal itu menjadi penting agar rekam jejak pelanggaran HAM yang selama ini disematkan pada institusi kekepolisianan tidak kembali terulang.

Tahun 2014 lalu, KOMNAS HAM merilis sebuah laporan pelanggaran Hak Asasi Manusia yang pernah terjadi di seluruh Indonesia. Berdasarkan pantauan dari KOMNAS HAM, dari 6.000 kasus pelanggaran HAM di tahun 2014, 40 persennya dilakukan oleh Kepolisian.[2] Dalam kasus pelanggaran hak kebebasan beragama dan berkeyakinan, The Wahid Institute juga menyampaikan data yang kurang lebih sama: Kepolisian berada di peringkat pertama pelaku pelanggaran hak kebebasan beragama dan berkeyakinan, dengan angka 25 tindakan pelanggaran.[3]

Menurut The Wahid Institute, Kepolisian dan Pemerintah Daerah merupakan institusi negara yang berada di barisan paling depan dalam hal penanganan konflik beragama. Kehadiran kepolisian dalam setiap peristiwa konflik beragama menjadikan mereka mudah dicatat sebagai pelaku pelanggaran HAM.[4] Fakta tersebut sesungguhnya dapat dimaknai secara positif. Bahwa Institusi Kekepolisianan selalu ‘ada’ di setiap peristiwa konflik beragama di Indonesia. Betapapun masih ada kekurangan berupa pelbagai tindakan yang terkadang dianggap melanggar HAM, tetapi usaha institusi kekepolisianan untuk berperan dalam setiap peristiwa konflik beragama selayaknya patut dihargai.

Penanganan konflik sosial pada saat insiden sedang terjadi memang menjadi persoalan yang serius bagi institusi kekepolisianan. Kesalahan dalam mengambil langkah dan strategi pada saat insiden konflik beragama terjadi, menjadikan kepolisian seringkali terjebak pada tindakan yang melanggar HAM. Agar situasi ini tidak terulang, setidaknya ada 2 konsep HAM yang wajib dipahami oleh Kepolisian. Pertama, pengetahuan terkait dengan konstruksi nalar terminologi pelanggaran HAM. Kesalahan pengambilan kebijakan penanganan konflik beragama pada saat insiden biasanya disebabkan karena kekeliruan dalam memahami terminologi pelanggaran HAM. Kedua, pengetahuan terkait dengan syarat-syarat pembatasan HAM.

Faktual, HAM memang melekat pada diri setiap manusia. Namun, bukan berarti hak tersebut tidak dapat dibatasi. Meski pembatasan HAM juga tidak bisa dilakukan asal-asalan. Ada syarat-syarat tertentu yang wajib dipenuhi dalam membatasi hak asasi seseorang. Syarat-syarat itulah yang nantinya menjadi panduan bagi lembaga kekepolisianan dalam pengambilan kebijakan penanganan konflik beragama pada saat insiden terjadi.

Pelanggaran HAM; Bagaimana Seharusnya?

Bagian terpenting yang patut untuk diperjelas adalah bahwa konsep pelanggaran HAM (human rights violence) yang dimaksud tidak lah sama dengan konsep pelanggaran HAM berat. Perbedaannya terletak pada subyek dan bentuk pertanggungjawabannya. Subyek pelanggaran HAM adalah Negara sebagai pemangku kewajiban (duty bearer), sedangkan subyek pelanggaran HAM berat adalah perseorangan. Beberapa pendapat ahli yang mendukung pendapat itu antara lain seperti yang disampaikan oleh Victor Conde berikut:

“Sebuah kegagalan dari suatu negara atau pihak lain yang memiliki otoritas legal untuk patuh satu norma/kaidah hak asasi manusia internasional. Kegagalan untuk melaksanakan kewajiban adalah pelanggaran atas kewajiban itu.”[5]

Dalam menerjemahkan pelanggaran HAM, Victor Conde menggunakan istilah Breach(pelanggaran hukum, kewajiban, aturan, atau kesepakatan). Pendapat itu sekaligus mempertegas kembali khazanah pengetahuan hukum hak asasi manusia, dimana negara adalah satu-satunya aktor pemangku kewajiban. Kathryn England dan Adam Stapleton, ahli lainnya juga menyampaikan pendapat yang kurang lebih sama:

“…pelanggaran hak asasi manusia dilakukan oleh negara melalui agen-agennya(Kepolisian, militer, atau lembaga negara yang memperoleh kewenangan dari negara) melawan individu.”[6]

Terminologi pelanggaran HAM hanya dapat dipahami dengan merujuk pada kewajiban generik (state obligations) sebagaimana dituliskan dalam pasal 2 Kovenan Internasional tentang Hak Sipil dan Politik (ICCPR). Berdasarkan bunyi pasal tersebut, negara pihak[7] memiliki 2 kewajiban generik, yaitu: kewajiban menghormati(to respect), dan kewajiban melindungi(to protect) hak-hak asasi yang tertuang dalam kovenan tersebut.

Negara adalah pemangku kewajiban(duty bearer), sedangkan individu adalah pemangku hak(rights holder).[8] Berdasarkan sifatnya, kewajiban tersebut dibagi menjadi 2 jenis kewajiban. Pertama, kewajiban yang bersifat positif(affirmative obligation), artinya negara harus melakukan sesuatu untuk menjamin hak-hak individu. Kedua, kewajiban yang bersifat negatif(negative obligation), artinya hak-hak individu terjamin apabila negara tidak melakukan apapun. Misalnya terkait dengan hak kebebasan berpikir seseorang. Dengan bersifat pasif terhadap hak kebebasan berpikir, negara sudah dapat menjamin hak individu tersebut.

Beranjak dari kewajiban generik itulah sesungguhnya konstruksi nalar pelanggaran HAM dibangun. Sederhananya, negara dianggap melanggar HAM apabila salah menempatkan posisi saat melaksanakan kewajiban generiknya. Melalui skema-skema di bawah ini, kiranya dapat membantu untuk memahami lebih jauh tentang terminologi pelanggaran HAM.

 Skema 1.1.

Kewajiban menghormati(to respect) adalah kewajiban negatif(negative obligation) negara. Artinya, negara harus bersikap pasif dalam melaksanakan kewajibannya ini. Negara tidak bertindak apapun yang dapat melanggar integritas individu maupun kebebasan pada diri individu tersebut. Kewajiban to respect melekat pada forum internum setiap individu. Forum internum adalah kebebasan internal yang meliputi hak kebebasan berkeyakinan, hak untuk beragama, dan hak untuk menganut dan berpindah agama.

Kategori hak yang berkaitan dengan forum internum termasuk dalam hak asasi yang tidak dapat dikurangi(non-derogable rights). Untuk menjamin hak-hak asasi tersebut, negara cukup dengan diam. Justru ketika negara melakukan intervensi(aktif) pada hak-hak asasi yang sifatnya internum, maka disitulah negara dianggap telah melanggar HAM. Pelanggaran yang dilakukan dengan cara bertindak aktif, dalam bahasa konseptual HAM disebut sebagai pelanggaran HAM by commission.

Sebuah analogi misalnya, penganut Syiah memiliki hak untuk meyakini dan hak untuk memeluk agamanya. Kedua hak tersebut merupakan hak asasi yang tidak dapat dikurangi dalam kondisi apapun, karena keduanya terkait dengan forum internum individu. Dalam kaitannya dengan hal itu, Kepolisian wajib menghormati(to respect) keyakinan dan kepercayaan para penganut Syiah. Caranya adalah dengan tidak melakukan intervensi terhadap keyakinan dan kepercayaan mereka. Jika Kepolisian justru aktif melakukan sesuatu yang membatasi keyakinan dan kepercayaan para penganut Syiah, maka Kepolisian dianggap telah melakukan pelanggaran HAM by commission.

Faktual, pelanggaran terhadap kewajiban menghormati(to respect), Kepolisian jarang tercatat sebagai pelaku pelanggaran. Pelbagai pengalaman konflik menunjukkan bahwa aparat Pemerintah Daerah yang justru seringkali melakukan pelanggaran terhadap kewajiban menghormati ini. Tetapi bukan berarti Kepolisian tidak berpotensi untuk terjebak dalam bentuk pelanggaran terhadap kewajiban menghormati tersebut. Beberapa contoh kasus yang pernah terjadi seyogyanya bisa digunakan sebagai pembelajaran agar Kepolisian tidak terjebak dalam bentuk pelanggaran yang sama.

Pada bulan Agustus 2013, enam warga Syiah Sampang yang masih bertahan di rumahnya, Desa Karanggayam, Kecamatan Omben, dijemput oleh aparat kekepolisianan dan kepala dusun. Mereka lalu dibawa menuju rumah salah seorang warga. Di rumah tersebut, diketahui telah hadir Bupati Sampang, Kepala Bakesbangpol Sampang, dan Kapolsek Kecamatan Omben. Para penganut Syiah ini kemudian dipaksa untuk bertobat dan membaca syahadat ulang.[9] Saat dikonfirmasi oleh media massa, Gamawan Fauzi, yang pada saat itu menjabat sebagai Menteri Dalam Negeri RI secara tidak langsung membenarkan terjadinya peristiwa tersebut. Ia menolak untuk menyebutnya sebagai “pemaksaan pindah keyakinan”, dan lebih memilih menggunakan istilah “pembinaan”.[10]

Berdasarkan konstruksi nalar di dalam terminologi pelanggaran HAM, peristiwa di atas merupakan salah satu bentuk pelanggaran HAM by commission. Di saat negara sepatutnya pasif, tetapi justru bertindak aktif mengintervensi keyakinan para penganut Syiah di Sampang. Pada posisi kasus seperti ini, aparat kekepolisianan seharusnya mengambil sikap untuk tidak ikut campur dalam urusan keyakinan dan kepercayaan setiap individu. Aparat kekepolisianan seharusnya tidak perlu hadir dalam pertemuan tersebut, agar tidak tercatat sebagai pelaku pelanggaran HAM by commission.

 

Skema 1.2.

Skema berikutnya di atas mencoba menjelaskan tentang implementasi kewajiban melindungi(to protect) yang diemban oleh negara. Penjelasan ini nantinya juga terkait dengan konstruksi nalar yang dibangun dalam memahami terminologi pelanggaran HAM. Kewajiban melindungi(to protect) termasuk dalam kewajiban yang bersifat positif(affirmative obligation). Artinya, negara harus berperan aktif dalam melaksanakan kewajiban ini.

Dalam melaksanakan kewajiban ini, negara harus berupaya mencegah pihak lain(sipil) yang berpotensi melakukan pelanggaran terhadap hak asasi seseorang. Contoh misalnya, apabila ada sekelompok orang yang sedang menggelar kegiatan berdiskusi, lalu muncul ancaman serangan dari kelompok lain, maka negara wajib mencegah serangan tersebut. Tindakan pencegahan itu diwajibkan dalam rangka melaksanakan kewajiban untuk melindungi sekelompok orang yang sedang melaksanakan hak untuk berpikir dan hak berkumpulnya.

Kasus HKBP Filadelfia dapat menjadi contoh yang menarik untuk menganalisa bagaimana seharusnya Kepolisian melaksanakan kewajiban melindungi tersebut. Berikut adalah kutipan kronologinya:

Senin 24 Desember 2012 sekitar pukul 18.00 WIB, puluhan jemaat Huria Kristen Batak Protestan(HKBP) Filadelfia menuju lokasi rencana pembangunan gereja mereka di Kampung Jalen RT.01/09 Desa Jejalen Kecamatan Tambun Utara Kabupaten Bekasi. Mereka hendak melaksanakan perayaan malam Natal. Baru sampai 300 meter sebelum lokasi, jemaat HKBP Filadelfia telah dihadang oleh ratusan warga setempat yang tampaknya telah berkumpul sejak sore. Di lokasi, sekitar 200 aparat keamanan gabungan telah bersiaga melakukan pengamanan. Pimpinan dan jemaat HKBP Filadelfia sempat menemui aparat keamanan dan perwakilan warga untuk meminta agar jemaat HKBP Filadelfia dilindungi haknya untuk beribadat di lokasi tanah milik mereka. Ketika negosiasi masih berlangsung, kericuhan mulai terjadi. Terjadi aksi saling dorong antara warga dan jemaat HKBP. Warga yang sudah emosi pun mulai melempari jemaat HKBP dengan berbagai benda, seperti air comberan dan telur busuk. Guna menghindari bentrokan lebih jauh, aparat keamanan berupaya menjauhkan jemaat HKBP dari warga. Akhirnya jemaat HKBP pun membubarkan diri.[11]

Berdasarkan kronologi di atas, hak beribadah jemaat HKBP Filadelfia terancam untuk dilanggar oleh warga Desa Jejalen. Ancaman tersebut datang dari sesama kelompok sipil. Pada situasi seperti ini, Kepolisian wajib melindungi hak jemaat HKBP Filadelfia dari ancaman warga tersebut. Langkah awal yang seyogyanya diambil oleh Kekepolisianan adalah berusaha untuk membubarkan massa yang berpotensi mengancam hak beribadah jemaat HKBP Filadelfia. Apabila tindakan ini gagal dilakukan, maka Kepolisian wajib mengawal peribadatan jemaat HKBP tersebut agar tidak mendapatkan ancaman pembubaran dari massa. Namun jika situasinya semakin memburuk, dan warga sudah mulai melakukan aksi kekerasan, maka Kepolisian dapat mengambil tindakan represif terhadap massa tersebut. Dalam situasi darurat, undang-undang memberikan wewenang bagi kekepolisianan untuk melakukan tindakan represif. Bukankah tindakan represif merupakan pelanggaran HAM? Jawaban atas pertanyaan ini akan dibahas pada bagian selanjutnya mengenai pembatasan HAM.

Selain upaya mencegah dan melindungi, kewajiban to protect juga meliputi penyediaan mekanisme hukum bagi para pelaku kekerasan. Belajar dari contoh kasus HKBP Filadelfia, maka kekepolisianan wajib menangkap dan memproses secara hukum para pelaku kekerasan. Pada intinya, pelanggaran terhadap kewajiban melindungi(to protect) terjadi jika Kekepolisianan yang seharusnya bertindak aktif melindungi hak-hak asasi seseorang, tetapi justru mengambil tindakan pasif. Pelanggaran yang demikian disebut sebagai pelanggaran HAM by omission.

Membatasi HAM Tanpa Melanggar

            Akhir-akhir ini di pelbagai kesempatan, kekepolisianan selalu ragu dalam mengambil tindakan pelaksanaan kewajiban generiknya. Keragu-raguan tersebut biasanya dibarengi dengan alasan “takut dianggap melanggar HAM’.[12] Pembatasan hak-hak asasi seseorang apabila itu dilakukan dengan benar, institusi kekepolisianan tidak perlu takut dianggap melanggar HAM. Meski begitu, bukan berarti pembatasan HAM dapat dengan mudah dilakukan oleh negara. Pembatasan HAM hanya berlaku pada kategori hak-hak asasi yang dapat dikurangi(derogable rights). Sebaliknya, hak-hak asasi yang tergolong non-derogable rights sepenuhnya tidak dapat dibatasi dalam kondisi apapun.

Pembatasan HAM diatur lebih lanjut dalam The Siracusa Principle. Secara umum, The Siracusa Principle merumuskan 7 syarat yang harus dipenuhi oleh negara dalam membatasi hak-hak asasi individu di wilayahnya, antara lain:[13]

  1. Pembatasan melalui produk hukum setingkat Undang-Undang (prescribed by law)

Negara dapat membatasi hak asasi individu asalkan didasarkan pada produk hukum setingkat Undang-Undang. Persyaratan ini bersifat normatif, tidak bisa ditawar. Artinya, negara tidak diperbolehkan melakukan pembatasan hak asasi dengan didasarkan pada produk hukum yang secara hirarkhis berada di bawah Undang-Undang. Selain itu, poin prescribed by law juga menyatakan secara tegas tentang keberlakuan asas legalitas(non-retroaktif) di setiap penerapannya.[14]

Produk Undang-Undang yang memberlakukan pembatasan terhadap hak asasi individu tidak boleh sewenang-wenang, dan tanpa alasan yang jelas. Artinya bahwa Undang-Undang yang dibentuk dalam rangka melakukan pembatasan hak asasi individu harus serasi dengan isi Kovenan Internasional Tentang Hak Sipil dan Politik(ICCPR). Selain itu, Undang-Undang yang dibentuk tersebut diharuskan untuk menyediakan mekanisme rehabilitasi bagi korban-korban dari pembatasan HAM yang dilakukan secara ilegal.

Sejauh ini, pembatasan-pembatasan hak asasi dalam pelbagai kasus seringkali tidak didasarkan pada produk hukum setingkat Undang-Undang. Misalnya dalam Kasus Ahmadiyah di banyak daerah, hak beribadah dan menyebarkan ajaran agamanya dibatasi hanya melalui SK Gubernur. Padahal dalam hirarkhis hukum perundang-undangan, SK Gubernur tidak termasuk dalam produk perundang-undangan. SK Gubernur adalah kebijakan hukum, bukan aturan hukum. Betapapun SK Gubernur memiliki kekuatan hukum, tetapi Siracusa Principle tidak memperbolehkan pembatasan HAM dilakukan dengan menggunakan produk hukum di bawah Undang-Undang.

2. Pembatasan tersebut tidak mengganggu fungsi demokratis masyarakat (in a democratic society)

Syarat pembatasan “in a democratic society” harus ditafsirkan sebagai bagian yang melekat pada semua syarat pembatasan HAM lain dalam Siracusa Principle ini.[15] Beban negara adalah untuk memastikan fungsi masyarakat demokratis telah terpenuhi. Betapapun tidak ada model tunggal masyarakat demokratis, setidaknya masyarakat yang mengakui dan menghormati hak-hak asasi yang tertuang di dalam ICCPR telah dianggap memenuhi definisi itu.

3. Pembatasan didasarkan pada kewajiban melindungi ketertiban publik(public order)

Ungkapan “public order” dalam digunakan dalam Siracusa Principle ini dapat ditafsirkan sebagai tersedianya sejumlah aturan atau seperangkat nilai-nilai fundamental dimana masyarakat mematuhinya. Perlu diingat, tindakan menghormati dan mengakui hak-hak asasi manusia juga merupakan salah cara menjaga ketertiban umum(public order). Kewajiban untuk menjaga ketertiban umum ini berada di pihak negara.

Contoh kasus, suatu hari ada sekelompok orang yang melaksanakan pengajian. Isi dari pengajian tersebut dipenuhi dengan ujaran kebencian, dan berisi hasutan untuk menyerang kelompok lain. Selain itu, pengajian dilakukan di tengah-tengah jalan raya, dan mengganggu arus lalu lintas. Dalam konteks ini, karena isi pengajian tersebut dapat merusak ketertiban umum, maka Kepolisian dapat membatasi hak berkumpul dan hak berpendapat mereka dengan didasarkan pada kepentingan public order.

Di dalam banyak kasus, misalnya penyerangan Ponpes YAPI di Bangil, proses penyerangan selalu dimulai dengan ujaran kebencian yang disampaikan melalui pengajian-pengajian. Pada 15 Agustus 2015, Ponpes YAPI di Bangil diserang oleh sekelompok massa yang menamakan dirinya ASWAJA. Sehabis pulang dari pengajian di Singosari, Malang, massa berbelok arah dan melempari Ponpes YAPI dengan batu.[16] Berarti, pengajian yang berisi kebencian dan hasutan untuk menyerang kelompok lain bisa merupakan sumber konflik keagamaan. Maka, kekepolisianan tidak perlu ragu untuk membatasi pengajian-pengajian yang berisi ujaran kebencian dan hasutan untuk menyerang kelompok lain.

4. Pembatasan didasarkan pada kewajiban melindungi kesehatan publik(public healthy)

Istilah “public healthy” harus ditafsirkan sebagai sebuah upaya yang dilakukan oleh negara untuk mengambil langkah-langkah tertentu, dalam kaitannya dengan penyakit/cedera yang dapat mengganggu kesehatan masyarakat luas. Langkah-langkah berupa langkah pembatasan agar penyakit/cedera yang dianggap berbahaya bagi kesehatan publik, tidak menyebar ke masyarakat lain.

Contoh pembatasannya, misal dalam kasus penyakit Flu Burung, seorang terjangkit penyakit Flu Burung harus diisolasi agar tidak menular pada yang lainnya. Proses isolasi ini adalah pembatasan terhadap hak kemerdekaan untuk bergerak, hak bebas untuk bertempat tinggal. Tetapi pembatasan tersebut diperbolehkan, karena untuk melindungi kesehatan publik.

5. Pembatasan didasarkan pada kewajiban melindungi moral publik(public morals)

Istilah “public morals” seringkali disalahtafsirkan oleh negara dalam konteks pembatasan HAM. Moral publik tidak bisa dipersamakan dengan ajaran-ajaran pada agama tertentu. Nilai-nilai moral berbeda dengan doktrin-doktrin agama, betapapun di dalam agama juga mengajarkan nilai moral. Moral di dalam Siracusa Principles ditafsirkan sebagai nilai fundamental masyarakat. Artinya, moral berkaitan dengan norma-norma yang berkembang di masyarakat.

Siracusa principles secara jelas menyebutkan bahwa nilai morals bersifat sangat subyektif, dan dapat berubah dari satu waktu ke waktu lainnya. Tetapi, asalkan nilai-nilai moral tersebut merupakan hal fundamental yang dipercaya oleh masyarakat, maka dianggap sudah memenuhi definisi ini.

6. Pembatasan didasarkan pada kewajiban melindungi keamanan nasional(national security)

Negara diperbolehkan melakukan pembatasan HAM dengan syarat untuk kepentingan keamanan nasional. Maksudnya, keamanan nasional harus ditafsirkan berdasarkan kepentingan integritas dan keberadaan/keutuhan sebuah bangsa. Keamanan nasional tidak dapat dijadikan alasan untuk membatasi hak asasi manusia jika kasusnya hanya membahayakan keamanan lokal.

Poin ini juga tidak dapat digunakan secara sewenang-wenang tanpa alasan yang jelas. Selain itu, negara wajib menyediakan mekanisme terkait dengan upaya rehabilitasi terhadap korban pembatasan HAM ini. Perlu diingat bahwa pelanggaran HAM juga termasuk di dalam salah satu hal yang dapat mengganggu keamanan dan ketertiban dunia.  Sehingga perlu kiranya negara lebih berhati-hati dalam membatasi HAM warganya.

7. Pembatasan didasarkan pada kewajiban melindungi keselamatan publik(public safety)

Keselamatan publik berarti upaya yang dilakukan oleh negara dalam hal perlindungan terhadap keselamatan orang, integritas hidup, maupun kerusakan properti yang mereka miliki. Kebutuhan untuk melindungi keselamatan publik dapat digunakan sebagai dasar bagi Negara untuk membatasi hak-hak asasi warga negaranya. Tetapi perlu diingat bahwa syarat “keselamatan publik” hanya dapat digunakan jika negara telah menyediakan mekanisme rehabilitasi bagi korban pelanggaran HAM.

Contoh kasus misalnya di dalam konflik Sunni-Syiah Sampang, sehari sebelum insiden, Kapolsek Omben memanggil Iklil Al-Milal(tokoh Syiah) dan memberitahukan  kepadanya bahwa akan ada potensi warga yang menyerang kelompok Syiah dalam waktu dekat.[17] Artinya, Kepolisian telah memiliki informasi bahwa akan ada penyerangan. Dalam kasus seperti ini, Kepolisian memiliki wewenang untuk melakukan tindakan pencegahan dan tindakan represif kepada massa yang melakukan penyerangan. Selama aksi penyerangan tersebut mengancam keselamatan publik, dan hak-hak asasi orang lain, maka Kepolisian dapat melakukan upaya untuk membatasi hak asasi massa penyerang.

Konflik Keagamaan dan Peran Polisi

Konflik keagamaan pada dasarnya merupakan konflik identitas, dalam hal ini identitas keagamaan. Oleh sebab itu, upaya melakukan pencegahan konflik keagamaan seyogyanya dimulai dengan terlebih dahulu memahami ihwal identitas, sifat-sifatnya yang mendasar, yang begitu besar pengaruhnya dalam menentukan pola relasi antara kelompok identitas yang satu dengan kelompok identitas yang lain.

Pertamatama harus diterima sebuah kenyataan bahwa dalam relasi kehidupan manusia, identitas senantiasa hadir dalam keragaman. Tiap-tiap individu dalam masyarakat memiliki identitas yang amat beragam. Sejumlah identitas bersifat tetap, menunjuk pada apa yang merupakan anugerah Tuhan (given) seperti suku (etnis), jenis kelamin[18], warna kulit, keturunan[19], dsb. Beberapa yang lain bersifat relatif sukar untuk berubah, antara lain gender, agama, kultur[20], kebangsaan, dsb. Di luar itu, sangat banyak jenis identitas lainnya yang bersifat lebih tentatif dan sangat mudah berubah antara lain profesi, hobi, usia, selera musik, afiliasi politik, keanggotaan dalam suatu komunitas dan lain sebagainya. Sekali lagi, identitas bukanlah tunggal tapi senantiasa hadir dalam keragaman.

Kedua, dalam keragamannya, relevansi identitas seseorang amat dipengaruhi oleh konteks, yakni dimensi ruang, waktu dan faktor-faktor situasional lain yang spesifik. Inilah yang menjelaskan mengapa pada ruang tertentu dan satu waktu/situasi tertentu, identitas yang satu lebih mengemuka daripada identitas yang lain, identitas yang ini lebih relevan daripada identitas yang itu.

Ketiga, identitas mempunyai karakter ‘memisahkan’ (pembeda, pemecah) sekaligus ‘menyatukan’ (penyama, pemersatu). Dalam kasus konflik tempat ibadat (baca: pendirian gereja), misalnya, bagi kedua kelompok yang bertikai, anggap saja kelompok Kristen dan Islam, identitas agama cenderung hadir sebagai pembeda, pemisah, pemecah. Kamu Kristen, saya Islam. Kamu ingin mendirikan gereja, saya tidak ingin gereja didirikan. Pada saat yang sama bagi masing-masing kelompok, identitas agama justru hadir sebagai pemersatu. Kita Kristen, mereka Islam. Kita ingin gereja didirikan, mereka menentang keinginan kita. Dalam formasi identitas seperti ini, pecahnya konflik terbuka seakan hanya menunggu waktu (baca: momentum).

Konflik keagamaan pun terjadi secara berangsur melalui sejumlah tahapan. Belajar dari pengalaman kasus Syiah Sampang, Ahmadiyah di Cikeusik dan GKI Yasmin, dapat ditarik benang merah mengenai tahapan dalam konflik keagamaan sebagai berikut:

  1. Tahap I adalah konflik terpendam (latent conflict). Tahap ini dimulai ketika terjadi perbedaan ide, gagasan dan atau tafsir keagamaan hingga pihak tertentu beranggapan kehadiran atau keberadaan pihak lain merupakan suatu ancaman. Dalam kasus GKI Yasmin, konflik terpendam bisa dirasakan ketika pada tanggal 19 Agustus 2006, ketua RT/RW menyatakan ketidaksetujuannya atas pembangunan gereja di tempat mereka. Ditambah lagi, mereka mulai membentuk Formaki. (lihat lembar kasus)
  2. Tahap II adalah konflik yang terasa (felt conflict). Tahap ini ditandai oleh ujaran-ujaran kebencian (hate speech) terhadap kelompok tertentu yang disuarakan melalui            dakwah-dakwah atau kegiatan pengajian. Hal ini menimbulkan sentimen negatif yang diikuti oleh berkembangnya isu-isu, asumsi maupun prasangka yang kesemuanya mengarah pada tumbuhnya rasa kecewa dan marah antar kelompok. Tahapan ini bisa dilihat di dalam kasus GKI Yasmin ketika Formaki dan Ormas-Ormas Islam mulai melakukan demonstrasi-demonstrasi, serta menyampaikan penolakan terhadap pembangunan GKI Yasmin. (lihat lembar kasus)
  3. Tahap III adalah tekanan formal (formal pressure), yaitu desakan terhadap ‘otoritas’ agama[21] maupun Pemerintah (Pusat maupun Daerah) untuk mengeluarkan fatwa atau peraturan/kebijakan yang mengarah pada larangan/hambatan bagi kelompok tertentu untuk menjalankan ibadah sesuai dengan agama dan kepercayaannya. Pada gilirannya, keluarnya fatwa dan atau peraturan/kebijakan yang melarang/menghambat kelompok tertentu untuk beribadah seolah melegitimasi ujaran-ujaran kebencian yang telah lebih dulu berlangsung. Dalam kasus GKI Yasmin, tahap ini dapat dilihat dari dikeluarkannya Surat Keputusan Pembekuan IMB GKI Yasmin, yang kemudian dilanjutkan dengan pelbagai tindakan penyegelan oleh Satpol PP Pemkot Batu. (lihat lembar kasus)
  4. Tahap IV adalah konsolidasi. Pada tahap ini terjadi konsentrasi massa dalam jumlah besar melalui pelbagai kegiatan seperti tabligh akbar maupun arak-arakan yang di dalamnya sarat muatan ujaran kebencian. Dapat dikatakan ini merupakan tahap kritis, yang jika dibiarkan terus berlanjut maka hanya menunggu momentum yang tepat untuk sampai pada konflik terbuka. Tahap konsolidasi di kasus GKI Yasmin dapat dilihat ketika Formaki mulai mengumpulkan massa untuk berdemonstrasi di depan gerbang GKI Yasmin. (lihat lembar kasus)
  5. Tahap V adalah konflik manifest (manifest conflict). Konflik berlangsung secara terbuka, ditandai terjadinya tindak kekerasan baik berupa ancaman, intimidasi hingga kekerasan fisik seperti pemukulan, pengerusakan bahkan pembunuhan. Konflik GKI Yasmin menjadi manifest ketika ada insiden pemaksaan massa Formaki untuk masuk ke halaman gereja, disertai dengan insiden pemukulan terhadap kuasa hukum GKI Yasmin. Serta ketika jemaah GKI Yasmin berhadap-hadapan dengan massa Formaki dan FUI, dimana jaraknya hanya terpaut 2 meter saja. (lihat lembar kasus)
  6. Tahap VI adalah penyelesaian konflik. Pada tahap ini Polisi dan Pemerintah Daerah bertanggungjawab penuh dalam upaya perlindungan terhadap korban tindak kekerasan, proses penegakkan hukum, dan pemulihan pasca konflik. Dalam banyak kasus konflik keagamaan, pada tahap ini pemolisian seringkali dilakukan semata-mata menggunakan pendekatan keamanan, dengan sedikit-banyak mengesampingkan hak kebebasan beragama dan berkeyakinan yang merupakan hak konstitusional warga negara yang bersifat asasi. Dalam kasus GKI Yasmin, tahapan penyelesaian konflik belum sepenuhnya sukses dilaksanakan.

Hak kebebasan beragama dan perlindungannya oleh negara diatur di dalam Kovenan Hak Sipil dan Politik yang telah diratifikasi oleh pemerintah RI melalui UU No.12 Tahun 2005. Kovenan Hak Sipil dan Politik sebagai instrumen HAM internasional ini bersifat mengikat secara hukum bagi negara-negara yang telah meratifikasinya, termasuk Indonesia. Di dalam Kovenan Hak Sipil dan Politik pasal 18 dinyatakan :

  • Setiap orang berhak atas kebebasan berfikir, berkeyakinan, dan beragama.

Hak ini mencakup kebebasan untuk menetapkan agama atau kepercayaan atas pilihannya sendiri, dan kebebasan, baik secara sendiri maupun bersama-sama dengan orang lain, baik di tempat umum atau tertutup, untuk menjalankan agama dan kepercayaannya dalam kegiatan ibadah, pentaatan, pengamalan, dan pengajaran. Tidak seorang pun dapat dipaksa sehingga terganggu kebebasannya untuk menganut atau menetapkan agama atau kepercayaannya sesuai dengan pilihannya. Kebebasan menjalankan dan menentukan agama atau keperayaan seseorang hanya dapat dibatasi oleh ketentuan berdasarkan hukum yang diperlukan untuk melindungi keamanan, ketertiban,kesehatan, atau moral masyarakat, atau hak-hak dan kebebasan mendasar orang lain. Kewajiban untuk menghormati (to respect) hak kebebasan beragama bisa dimaknai sebagai berikut:

  • Polri tidak bisa dan tidak berwenang menentukan atau mengintervensi hak beragama agama dan keyakinan seseorang;
  • Polri tidak berwenang untuk menentukan apakah anutan agama atau keyakinan seseorang itu resmi atau tidak resmis, sesat atau tidak sesat, dan sebagainya.
  • Polri tidak boleh secara langsung menghambat hak beribadat setiap orang yang memiliki agama atau keyakinan tertentu.

Sementara itu, kewajiban untuk melindungi (to protect) hak kebebasan bergama, di dalam konteks tugas dan tanggug jawab Polri, maka negara, dalam hal ini Polri harus mencegah pihak lain –aktor non negara—yang (akan) melanggar hak kebebasan seseorang untuk beragama, berkeyakinan dan beribadat sesuai agama dan keyakinannya itu.

Negara, dalam hal ini Polri harus menyediakan mekanisme koreksi di mana para pihak yang dilanggar haknya atas kebebasan beragama, berkeyakinan dan kebebasan menjalankan ibadah berdasarkan agama dan keyakiannya itu, dapat menyampaikan keluhan, atau pengaduan apabila hak kebebasan beragama, berkeyakinan dan berbadatnya dilanggar.

Sementara itu, kewajiban negara untuk memenuhi (to fullfill) hak asasi manusia, maka negara, dalam hal ini Polri berkewajiban untuk memberikan suatu jaminan hukum yang memungkinkan setiap orang untuk menjalankan hak beragama, berkeyakinan dan berbadahnya dengan tenang tanpa gangguan. Untuk ini Polri harus membuat aturan internal bagi aparaturnya yang dapat mendorong setiap anggota Polri patuh dan bersedia untuk menghormati, melindungi dan memenuhi hak asasi manusia, khususnya hak atas kebebasan beragama, berkeyakinan dan kebebasan menjalankan ibadah sesuai dengan agama dan keyakinannya itu (lihat Kontras, 2007: 16 – 17).

Polmas dan Konflik Keagamaan

Perpolisian masyarakat memiliki beberapa prinsip yang harus secara konsisten dilaksanakan oleh aparat Polri. Harus dilaksanakan secara konsisten, karena prinsip-prinsip ini menjadi batu penjuru, ke arah mana “revolusi mental” aparat Polri itu harus menuju. Prinsip-prinsip Polmas tersebut adalah sebagai berikut :

  1. Transparansi. Mengacu pada prinsip ini, Polri sebagai institusi maupun anggota Polri harus megembangkan sikap dan mekanisme keterbukaan, sehingga apa yang direncanakan Polri, atau tindakan yang dilakukan oleh setiap anggota Polri dapat diketahui oleh setiap masyarakat. Mekanisme keterbukaan bisa menyangkut penyediaan informasi mengenai akses warga ke sumber pelayanan kepolisian, termasuk diantaranya sistem pengaduan online, atau penggunaan Short Message Sistem (SMS) atau call center, maupun pemberian no telpon pejabat kepolisian kepada masyarakat untuk memudahkan komunikasi dan pertukaran informasi antara masyarakat dengan petinggi Polri.
  2. Akuntabilitas. Di dalam prinsip akuntabilitas ini terkandung asumsi bahwa setiap kebijakan dan tindakan kepolisian harus bisa dipertangungjawabkan secara sosial maupun secara hukum. Di dalam prinsip akuntabilitas terkandung asumsi bahwa kebijakan dan tindakan Polri atau aparat Polri bisa dipertanyakan dan dimintai pertanggung-jawaban.
  3. Partisipasi. Polri melalui Polmas tidak lagi bekerja sendiri, akan tetapi membuka dan mendorong keterlibatan masyarakat di dalam penyelenggaraan dan pemeliharaan keamanan. Dalam konteks ini, Polri bisa memanfaatkan pranata-pranata sosial, seperti forum rembug desa, pertemuan adat, forum Muspika, forum komunitas hobyis, dll sebagai mekanisme untuk melibatkan masyarakat dalam pengumpulan bahan keterangan atau informasi, maupun untuk mendorong terjadinya proses mediasi dan penyelesaian konflik lainnya.
  4. Komunikasi intensif. Agar keterlibatan masyarakat dapat terlaksana dengan baik, maka aparat Polri harus membangun komunikasi yang intensif dengan warga, tokoh masyarakat, tokoh agama, maupun dengan para pihak yang potensial membangun kerja sama maupun yang potensial dapat memicu konflik. Misalnya dengan komunikasi tatap muka, kunjungan berkala dll.
  5. Prinsip kemitraan. Kemitraan merupakan dasar bagi kerja sama antara Polisi dengan masyarakat. Di dalam kemitraan terkandung prinsip adanya kesetaraan antara Polri dengan masyarakat, adanya saling menghormati, mempercayai, saling mendukung, dan saling memperkuat satu sama lain, dalam kerangka pengamanan lingkungan sekitar.
  6. Desentralisasi dan otonomisasi berarti di dalam pelaksanaan tindakan operasional di lapangan, diasumsikan bahwa setiap anggota Polri memiliki pengetahuan dan pengertian yang cukup mengenai Hak Asasi Manusia, Perkap maupun prosedur tetap yang terkait dengan bidang tugas masing-masing aggota Polri. Oleh karena itu, setiap anggota Polri memiliki harus mampu menganalisis situasi yang dihadapinya, dan dengan kewenangan diskresinya dapat mengambil tindakan polisionil yang diperlukan sesuai dengan kondisi lapangan. Pengetahuan yang cukup mengenai HAM, Perkap dan Protap itulah yang akan memandu penggunaan kewenangan diskresional itu, agar penggunaan diskresi tidak berubah menjadi penyalahgunaan kekuasaan.
  7. Proaktif. Prinsip proaktif mengasumsikan bahwa Polri dan petugas Polri tidak lagi bertindak reaktif, misalnya menunggu ada laporan baru bersikap atau bertindak, tetapi tanpa setiap kali hasil analisisnya membaui adanya potensi gangguan keamanan dan ketertiban, setiap petugas Polri harus secara sigap melakukan tindakan yang diperlukan, termasuk melakukan tindakan diskresi (lihat Rahardjo 2007: 227-228) melakukan kordinasi dengan atasan, dan mempetanggungjawabkannya kepada publik.
  8. Orientasi pada pemecahan masalah. Polmas pada dasarnya berorientasi pada pemecahan masalah. Karena itu, di dalam Polmas ada tiga langkah umum yang harus dilakukan oleh aparat Polri, yakni mengidentifikasi masalah, menganalisis masalah dan menentukan solusi terbaik untuk mengatasi masalah. Ketiga tahapan proses itu harus dilaksakan dengan memperhatikan prinsip partisipasi, kemtraan, transparansi dan akuntabilitas

Orientasi pada pelayanan. Doktrin kepolisian sejak era reformasi telah berubah menjadi pelayanan, pengayoman dan perlindungan masyarakat. Semua itu ditujukan untuk memastikan adanya penegakkan hukum yang memenuhi rasa keadilan kepada korban maupun kepada masyarakat secara keseluruhan.

[1] Disampaikan pada Traning HAM untuk Taruna AKPOL DEN 48, tanggal 13 Mei 2016, di Gedung AKPOL, Semarang.

[2] Lihat: http://nasional.news.viva.co.id/news/read/566545-kepolisian-jadi-pelanggar-ham-terbanyak-tahun-ini (diakses pada tanggal 6 Maret 2015)

[3] The Wahid Institute, “Laporan Tahunan Kebebasan Beragama/Berkeyakinan dan Toleransi 2014; Utang Warisan Pemerintah Baru”, 2014, Jakarta, The Wahid Institute Press, Hal. 22.

[4] Ibid, Hal. 32

[5] Conde, Victor, “The Handbook of International Human Rights Terminology”, 2004, United States of America, University of Nebraska Press, hal. 27.

[6] Stapleton & English, “The Handbook of Human Rights: A Practical Guide to Monitoring Human Rights”, 1997, Colchester, Juta Academic, hal. 4.

[7] Negara pihak adalah negara-negara yang telah menandatangani dan meratifikasi Kovenan Internasional tentang Hak Sipil dan Politik (ICCPR) tahun 1966. Indonesia merupakan salah satu negara yang meratifikasi Kovenan tentang Hak Sipil dan Politik (ICCPR) tersebut melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005.

[8] KontraS, “Panduan Pemolisian & Hak Berkeyakinan, Beragama, dan Beribadah”, 2012. Jakarta, Kontras, hal. 15.

[9] Lihat http://www.tribunnews.com/regional/2013/08/09/warga-syiah-sampang-dipaksa-bertobat (diakses pada tanggal 6 Maret 2015)

[10] Lihat http://www.bbc.co.uk/indonesia/berita_indonesia/2013/08/130812_pengungsi_syiah_syahadat_ulang.shtml (diakses pada tanggal 6 Maret 2015)

[11] Rizal Panggabean & Ihsan Ali Fauzi, “Pemolisian Konflik Keagamaan di Indonesia”, 2014, Jakarta, PUSAD Paramadina & The Asia Foundation, hal. 174

[12] Lihat: http://nasional.kompas.com/read/2014/11/04/18085591/Gubernur.Mengeluh.Kinerja.Kepolisian.Daerah.Kapolri.Ancam.Ganti.Pejabat.Kekepolisianan

[13] Lihat: Siracusa Principle on the Limitation and Derogation of Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights, 1984, Annex, UN Doc E/CN.4/1984/4, hal. 1.

[14] Lihat: Siracusa Principle on the Limitation and Derogation of Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights, 1984, Annex, UN Doc E/CN.4/1984/4, article 15, hal.2.

[15] Ibid, article 19.

[16] Ali Fauzi, Ihsan, “Pemolisian Konflik Keagamaan di Indonesia”, 2014, Jakarta, PUSAD Paramadina, hal. 140

[17] Ibid

[18] Masuk dalam pengecualian adalah mereka yang secara biologis dilahirkan dengan bentuk/fungsi kelamin dan atau reproduksi yang berbeda dari kebanyakan orang pada umumnya, sehingga di kemudian hari harus melakukan tindakan medis berganti kelamin.

[19] Dimaksud di sini identitas keturunan menunjuk pada relasi seseorang dengan keturunannya (ayah/ibu-anak, kakak-adik, kakek/nenek-cucu, dst).

[20] Di sini kultur mewakili budaya yang berkembang dalam suatu masyarakat, berkaitan dengan cara hidup, kebiasaan-kebiasaan, cara berfikir, dsb

[21] Pada hampir semua konflik keagamaan, dimaksud dengan ‘otoritas agama’ merujuk pada Majelis Ulama Indonesia (MUI) baik di tingkat pusat maupun daerah. Agaknya sudah menjadi kesepakatan tak tertulis di kalangan Pemerintah (Pusat dan terutama Daerah), Kepolisian dan karenanya juga masyarakat luas, bahwa MUI merupakan lembaga paling otoritatif untuk menafsir ajaran agama dan oleh sebab itu fatwa yang dihasilkan dihayati sebagai sebuah kebenaran ‘tunggal’ yang harus diimani. Dalam kedudukannya sebagai organisasi kemasyarakatan (Ormas) seperti halnya Nahdlatul Ulama (NU) dan Muhammadyah, misalnya, MUI dapat dikatakan menempati posisi yang sangat istimewa menyangkut ‘otoritasnya’ dalam membangun tafsir dan mengeluarkan fatwa, yang mana tidak dimiliki oleh NU ataupun Muhammadyah. Ini bukan berarti kedua Ormas tersebut tidak memiliki kapasitas untuk membangun tafsir atau mengeluarkan fatwa. Betapapun keduanya punya kapasitas untuk itu, namun sejauh ini fatwa MUI lah yang dalam praktiknya selalu dirujuk oleh Polisi maupun Pemerintah (Pusat maupun Daerah) sebagai landasan untuk bertindak dan mengambil kebijakan. Mengenai hal ini polisi berargumen bahwa MUI merupakan musyawarah para ulama yang di dalamnya terdapat perwakilan dari pelbagai Organisasi Islam termasuk NU dan Muhammayah yang notabene merupakan Ormas Islam terbesar di Indonesia.

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here